天博公司城乡规划十篇

　　天博公司天博公司大广场、宽马路，人民大会堂式样的办公大楼，名目各异的“形象工程”，形形的“开发区”、“新城区”，这些都是近年来屡遭诟病又屡禁不止的“建设乱相”。

　　4月24日，《城乡规划法（草案）》（下称《草案》）首次提交全国人大常委会审议，该法一旦正式通过，上述现象有望得到缓解。

　　《草案》共分七章，涉及城乡规划的制定、实施、修改、监督检查、法律责任等，总计73条，全文1.2万字。较之1989年出台的仅46条、4000余字的《城市规划法》，无论从内容到篇幅都大大拓展，几乎等同于重新制订一部新法。

　　目前，中国的城市建设由《城市规划法》规范，农村建设由《村庄和集镇规划建设管理条例》（下称村镇条例）规范，行内称为“一法一条例”。同时，村镇条例属于行政法规，法律效力低于《城市规划法》。

　　“‘一法一条例’出台于十多年前，长期的城乡规划分治导致诸多制度性缺陷。中国的工业化和城市化急需一部统一的《城乡规划法》来规范。”中国城市规划学会秘书长石楠对《财经》记者说。

　　1949年后，中国长期实行计划经济体制。在计划经济时代，所有的建设和投资都由政府控制，规划是“政府计划”的附庸，至多是具体项目的“建设规划”。随着市场化改革的深入，投资主体逐渐多元化，规划作为科学合理利用资源的手段，日益为公众所重视。

　　在此背景下，源于计划经济体制、着眼于控制城市规模、偏重规划技术性问题的《城市规划法》缺陷日渐暴露。

　　首要问题是现行规划的“城乡分治”。据此开展的各类规划建设，不仅加剧城乡二元分割，而且造成诸多“法律空白”。目前，各类开发区实际上已摆脱了城市总体规划的控制；在城乡结合部和广大农村，规划管理薄弱，建设项目“遍地开花”，规划法规更形同虚设。

　　其次，中国规划体制“部门分割”严重。目前，在中央政府层面，发改委主导编制“国民经济和社会发展五年规划”；建设部负责编制“全国城镇体系规划”，主管“村镇建设规划”；国土资源部负责编制“土地利用总体规划”。这三种规划多有冲突，缺乏衔接，业内戏称“政府规划三国演义”。

　　据《财经》记者了解，由于规划权的部门分割，目前在建设用地分类上，建设部和国土资源部就有两种不同的标准。但实际上，在城市规划区内，土地规划和建设规划应该基本统一。土地分类标准不一致，造成很多规划难以实施。

　　中国正处于快速城市化阶段，地方政府都有发展经济和扩张城市的冲动。由于规划体制的城乡分割，政府规划权“部门分割”，地方领导就有可乘之机。“一任领导一张图”、“领导一换，规划全变”，规划的执行力相当差，所谓“纸上画画，墙上挂挂”，沦为“摆设”。

　　有学者告诉记者，由于各地政府都要加快发展，在上报有关总体规划时，都倾向于虚报人口规模。实践中曾发生如此怪事：全国各地的规划汇总后，全国人口总量竟然高达30多亿人。这无疑是对现有规划体制的莫大讽刺。

　　就《城市规划法》本身而言，也有诸多制度缺陷。该法对规划编制的技术规定较多，对规划的管理、修编程序、监督检查、法律责任规定相当粗疏。同时，规划的编制和实施集中于城市政府，缺乏立法机关和社会公众的监督，公众对规划缺乏参与权和知情权。

　　尤其重要的是，制定于1989年的《城市规划法》立足于“控制大城市规模”，至今早已不合时宜。城市本是集约利用资源和能源的产物，人为限制城市规模，不仅没有实际意义，甚至造成土地、能源、投资的浪费。实际上，中央也认为“大中小城市应协调发展”。

　　有规划学者指出，“真正有效的城市规划必定是区域规划，必须把城乡作为整体统一考虑”。中国目前就城市论城市、重“城市规划”、轻“农村规划”的制度，显然是用计划经济的办法管理农村，不仅损害农民利益，而且不利于城市的可持续发展。

　　鉴于此，《草案》除了在法律名称上有所体现，而且完全打破原来“一法一条例”的立法框架，在规划的制定、实施、修改等章节，把城市规划与村镇规划的各项规定融为一体，通盘考虑，以期有“统筹城乡发展”之效。

　　《草案》在“总则”部分第二条开宗明义――“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”随后，就对上述“规划区”进行定义：“规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”这就意味着，今后凡是城乡规划区内的建设，都由统一的《城乡规划法》约束，前述“一法一条例”将废止。

　　为防止城市盲目扩张，占用农村土地，《草案》第二条要求，各级政府应科学划定“规划区”。第40条又规定，县级以上地方政府城乡规划主管部门“不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”。这意味着，城乡建设只能在规划区内，不得超越规划红线“圈外占地”。

　　对城乡规划的制定，《草案》第十条明确规定：“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”如果说“城镇体系规划和城市规划”原属城市规划范畴，那么“乡镇规划和村庄规划”则属“农村规划”。今后，这两者都要由同一部法律规范。

　　在城乡规划建设审批上，《草案》根据城乡建设的实际，设定了不同的行政许可：在城市规划区内，建设活动必须取得“建设工程规划许可证”、“建设工程许可证”；在村镇规划区，只需取得“乡村建设规划许可证”。如属“使用划拨土地”的建设项目，必须取得“项目选址意见书”。

　　《草案》中，对城乡规划违法加大了惩处措施。比如，为避免违章建筑造成社会财富的浪费，《草案》规定，在违规建设之初，就可责令建设单位“停止建设、限期拆除”，并处以罚款；如继续违规建设，当地政府可“责成有关部门查封施工现场、等”。

　　此次《草案》立足于强化城乡规划的法定性，对地方政府规划的制定、实施、修改做出严格、详细的程序性规定，并明确了监督检查规则，规定了相应的法律责任。尤其突出的是，强化了中央和省级政府对基层政府规划权的监督。

　　在市场经济体制下，强制性规划权是政府极重要的权力。规划权的不当行使，可能损害公共利益和民众的长远利益，或者造成个人、集体和企业的损失。因此，在世界范围内，政府性规划的制定、实施、修改，都必须有社会公众的充分参与，并接受全社会的监督。

　　按照该《草案》，城乡规划分为“总体规划”和“详细规划”两类；后者又分为“控制性详细规划”和“修建性详细规划”。“控制性详细规划”用于“确定建设地区的土地使用性质及使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置及空间环境控制”，“修建性详细规划”则“用以指导各项建筑和工程设施等施工设计”。

　　《草案》第15条规定，“总体规划的规划期限一般为20年”；第32条规定，城市、县、镇政府应当制定近期建设规划，“近期建设规划的规划期限为五年”。

　　在中央层面，国务院建设主管部门会同相关部门组织编制“全国城镇体系规划”，用于指导省域城镇体系规划和城市总体规划的编制。“全国城镇体系规划”由建设部报国务院审批。据记者了解，“全国城镇体系规划”目前已基本编制完成，即将上报国务院审批。

　　依照《草案》，各省制订的“省域城镇体系规划”、省会城市和国务院指定的市的城市总体规划，亦由国务院审批。值得注意的是，《草案》第20条专门规定，“首都的总体规划、详细规划，应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要”。

　　目前，全国有86个主要城市的“城市建设总体规划”需报国务院审批，包括直辖市、计划单列市、省会城市、沿海开放城市等，几乎涵盖了中国所有的大城市。加之“省域城镇体系规划”亦由国务院审批，这强化了中央对地方政府规划的调控。

　　对于省以下各级政府规划，《草案》基本上是“下管一级”。如对省以下城市，其城市总体规划应报省级政府审批；县级政府所在地镇的总体规划，经县级政府审批后报县人大备案。处于中国行政体系末梢的镇政府，其总体规划需经镇人大审查同意后报县级政府审批；乡、镇人民政府负责编制乡规划和村庄规划，报县级政府审批。

　　为防止地方政府领导擅自修改规划，解决“一任领导一张图”，《草案》较原《城市规划法》新增“城乡规划的修改”一章，严格规定了规划修改的范围和程序。

　　比如，对“省域城镇体系规划”修改，《草案》规定的范围只有五类：一是上级政府制定的城乡规划变更；二是行政区划调整确需修改规划；三是因国务院批准重大建设工程确需修改规划；四是经评估确需修改规划；五是规划审批机关认为应当修改规划的情形。同时规定，修改控制性详细规划，必须按原审批程序报批。

　　国土资源部土地勘测规划设计院副总工程师郑伟元认为，在中国，规划是一种政府行为。由于中国是行政推动的城市化，当前规划违法的主体还是地方政府。因此，“规划调控的主要对象还应是各级地方政府。”为此，《草案》大大强化了中央对地方规划、上级对下级规划权的监督。

　　与此同时，《草案》也强化了对规划违法责任人的惩处力度。如第57条，城乡规划主管部门查处城乡规划违法行为时，如“发现有国家工作人员违法，依法应当追究行政责任的，应当向其任免机关或者检察机关提出处分建议”；第72条规定，“各级人民政府及其规划主管部门的工作人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　亦有学者向记者指出，此次《草案》把城市规划和村镇规划通盘考虑，自有标志性意义；但从相关条款和篇幅看，依然偏重“城市建设规划”，“农村建设规划”依然比较薄弱。

　　更有学者认为，虽然立法力图体现“城乡规划的综合性、全局性”，但主要还是一部“城乡建设规划法”，并非真正意义上的“规划法”。

　　采访中，有学者透露，《城乡规划法（草案）》于去年11月由国务院常务会议原则通过后，本应提交去年12月底的全国人大常委会一审，但由于有中央部委对“草案”重新提出异议，后才推迟至今年4月上会审议。由此可见，该法不仅触及相关中央部门的利益，甚或涉及整个规划行政体制的重构。

　　制订一部统一、完整的《中华人民共和国规划法》，一直是规划学界的理想。但是，受制于现有行政管理体制，实现这一理想尚需时日。

　　据不完全统计，中国目前由法律授权编制的各类政府规划多达83种，其中“经济社会发展五年规划”、“城乡建设规划”、“土地利用总体规划”都属综合性规划，但强调的重点各有不同。如国土资源部门强调保护耕地，建设部门更强调增加城市用地，发改委系统则强调经济和社会发展规划的宏观性和全局性。

　　这些规划相互之间基本上没有衔接，相关技术指标和依据的基础资料都不一致。两三年前，发改委曾试图牵头制订全国统一的《规划编制条例》，但遭到诸多中央部委反对，最后只能以“部级专项规划管理暂行办法”面世，仅作为部门规章颁行。

　　总理曾强调：“城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作。”4月24日，建设部部长汪光焘就《草案》向全国人大常委做说明时则指出，“城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划密切相关”，必须“相互衔接、相互协调”。

　　尽管如此，但《草案》第四条仅对上述三种综合性规划的关系作出原则性规定，即“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划衔接”。

　　诸多规划学者认为，虽然《草案》首次奠定了城乡规划管理的法律框架，强化了规划的公众参与和监督处罚，但由于同时回避了现有规划权的行政分割等体制矛盾，在审议中必然引发诸多争议；即使三审顺利通过，对其执行也只能谨慎乐观。

　　自2012年底中央经济工作会议与2013年“两会”召开以来，如何提高城镇化质量，建设中国特色的新型城镇化成为越来越热的话题。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的出台，集中阐述了国家实现新型城镇化的战略规划，全面涵盖了有序推进农业转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化等主体措施。可以肯定，《国家新型城镇化规划》基于中国国情、提出了一条有中国特色的城市化发展道路，是未来长期指导中国城乡建设及各行业领域发展的一整套完备战略系统。根据《规划》的指导思想，我们可以看到中国特色新型城镇化的核心内涵应该概括为以人为本，公平共享；四化同步，统筹城乡；优化布局，集约高效；生态文明，绿色低碳；文化传承，彰显特色；市场主导，政府引导；统筹规划，分类指导。以内涵为基础，中国特色新型城镇化的本质特征可解读为以下四点：即以人为本的城镇化、协调有序的城镇化、持续发展的城镇化和城乡一体的城镇化。

　　在新型城镇化建设和城乡一体化进程中，我国面临着许多问题，比如，城乡二元分割依然存在；农民工进城仍面临着住房、社保、教育等问题；城市房价过高；城乡发展不均衡等问题严重，等等。

　　在计划经济时代，我国形成了城乡分割的户籍制度，城市户口与农村户口代表着两种不同的社会身份，享有不同的就业、社保、教育、医疗、住房等资源。通常而言，城市户口有着较高的“含金量”，承载着较多的社会福利和教育资源，有着较多的就业机会和完善的社会保障；而广大农民身处社会底层，就业机会少，收入水平低，教育医疗差。这种不合理的户籍制度导致城乡差距不断拉大，影响了经济社会可持续发展。

　　首先，城乡收入差距拉大。由于农村发展滞后、生产效率低下，以及收入分配扭曲、公共资源配置不均衡，导致城乡收入差距不断拉大。据有关部门统计，2013年我国城乡居民收入比为3.10，远高于世界平均比值1.5。其次，城乡生产力发展不均衡，城市以服务业、工业等为主，有着较高的产业附加值；农村以农业为主，现代化程度低，劳动生产率低。再次，城乡人口素质差异大，农村人口多为小学及以下文化程度，受过大专以上教育的仅占1%；城市人口以高中、大专及以上文化程度的人口为主，受教育程度的差异直接导致了城乡收入差异。最后，城乡之间的公共资源配置差别很大，城市的教育、医疗、通讯、交通、文化等方面普遍高于农村，这种公共资源投入上的差异，导致了农村发展滞后。

　　城镇居民和农民身份的地位不平等、待遇不一样，农民的主体地位缺失，经济、政治、文化等权利无法得到充分保障。例如，农民进城务工常面临着医保、子女教育、就业、社会保障等问题，使他们无法融入城市生活之中；由于农村土地产权主体不明、权限不清，农民无法合理支配和处置土地，在土地征用中农民无法得到合理补偿；在农村集体事物管理中，农民的知情权、监督权、参与权等得不到保障，等等。

　　城乡二元的户籍制度是城乡发展不均衡的制度根源，要缩小城乡差距就必须破除不合理的户籍制度。首先，应逐步放宽农民进城落户的限制，中小城镇要取消农民工落户的障碍，大城市应降低落户标准，有秩序、有条件地引导农民工到城市落户。其次，应减少捆绑在户籍制度上的各种社会福利，推进基本公共服务均等化，解决农民工进城所面临的子女教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生等一系列问题，使农民工享有与城市居民同样的权益。

　　应加大公共财政对农村和农业的支持力度，加强对农村基础设施建设，稳步推进农业产业化、现代化进程。应积极推进农产品深加工，不断延伸农业产业链，实现“产、供、销”、“贸、工、农”相结合，提高农业生产力，提升农民的经济收入。同时，应积极拓宽农民增收渠道，推进农民收入多元化。例如，可以引导农民外出务工，增加农民的工资性收入；引导农民发展家庭农场、合作社等，实现农业规模化经营，提升农民的收入水平。此外，应建立农民增收长效机制，实现农民收入的可持续发展。比如，应理顺农产品价格机制，适时提高农产品价格，不断缩小农产品价格的“剪刀差”；健全农业补贴机制，加大良种补贴、种粮补贴等补贴力度，为农民增收创造基础。

　　在城乡二元结构的社会体制下，广大农民面临着户籍身份、福利待遇、社会就业等诸多歧视，这使农民在政治、经济、文化等方面处于弱势地位。在新型城镇化建设中，应逐步消除各种社会不平等，维护农民的合法权益。例如，应完善农村土地使用权登记制度，用法律明确农民的土地权利；应完善土地征用制度，提高土地征用补偿标准，使农民在土地征用中获得更多的收益。再如，应完善村民自治制度，充分保障广大农民的知情权、选举权、决策权、监督权等政治权利，让农民管理农村事务。

　　统筹城乡改革在世界范围内也存在一定难题，为了达到增收致富的目的，首先应该建立一套长效的保障机制，而这样的机制离不开政府的鼓励和支持，所以应该建立相关的监理政策保障。由于我国财力不足，统筹城乡发展首先应该在政策上享有一定的优势，使发展的手脚不再被束缚。利用政策优势在实践中针对金融法规、土地使用等政策等方面，活学活用，领悟精神所在，从而掌握产业扶持优惠政策、招商引资、特色开发等经济活动程序。同时可以利用政策保障在示范区内，发挥资源优势，结合经济政策，大力发展打造示范样板。针对农民进城打工变为市民的路径继续进行完善，提出可行性建议。优质平价中小型企业的创业精神，纠正错误，反思问题，规范运作，把遗留问题处理好，出台一批土地信托流转的制度。要体现政府支持农村的力度，落实惠农措施，把握财政杠杆，通过产业扶持的优惠措施吸引城市的资金要素倾向于农村发展，给予创业的农民以风险保障金鼓励，积极鼓励农民自我创业，使得创业渠道在政策保障下拓宽。

　　所谓的统筹离不开主导者和组织者，所以统筹城乡要有组织保障做依托。综合改革推动统筹发展，完善农民增收长效机制，规定统筹要求和具体内容，完善啊协调机制，成立组织领导，全力开展城乡统筹。整合力量，明确发展方向，突破重点领域的样板配套综合改革工程，在此基础上，积累成功经验，把城乡范围内的统筹领导小组进行整合，建立统筹办，明确其职责，职责分工深入开展统筹工作。为了细致开展工作，也要建立园区、街道、部门联动机制，结对帮扶，依托城市资源开展统筹城乡工作，借助社会力量，为确保城市资本和工商资本能够顺利进入农村领域开通渠道。

　　中国特色新型城镇化是以人为本的城镇化，这是中国城镇化的本质特征。《规划》立足我国人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景，遵循城镇化发展规律，明确指出：以人为本，公平共享，不是把城镇化简单等同于城市建设，而是围绕人的城镇化这一核心，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变。

　　逐步解决长期进城的农民落户问题，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口。优先考虑“化人”，而不是“造城”，按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

　　完善农业转移人口社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，创新条件组织农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。

　　建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度，完善社会保险关系转移接续政策，适时适当降低社会保险费率，强化企业缴费责任，推进商业保险与社会保险衔接合作，开办各类补充性养老、医疗、健康保险。

　　中国特色的新型城镇化是立足于优化城镇化布局和形态，以城市群为主体形态，促进大中小城市协调有序发展的城镇化。规划中明确阐明优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，构建“两横三纵”城镇化发展战略格局。在发挥中心城市辐射带动作用的基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

　　鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

　　在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工。通过国家在中西部地区重点建设的一批开发区，有序推进这些区域的城镇化建设，注重培育区域性中心城市，着力提升中心城市辐射带动能力，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要因素，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群。

　　大力推进普通铁路网、快速铁路网、普通国道、高速公路、民用航空网络的覆盖范围，强化城市群之间交通联系，加快城市通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用。

　　中国特色的新型城镇化是以绿色集约、健康理性、智慧人文、科学规划为鲜明特征的可持续发展的城镇化。为确保城市发展模式科学合理，此次规划突出城镇化要体现生态文明、绿色、低碳、节约集约等要求，提出要让绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，将生态文明的理念融入城镇化的进程，完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会治理水平，推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设，全面提升城市内在品质。

　　调整优化城市产业布局和结构，促进城市经济转型升级，改善营商环境，增强经济活力，扩大就业容量，把城市打造成为创业乐园和创新摇篮。优化城市空间结构和管理格局，完善基础设施和公共服务设施，增强对人口集聚和服务的支持能力。强化城市产业支撑，营造良好创业环境，增强城市经济活力和竞争力。

　　统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合。让绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。

　　适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制，严格建筑规范和质量管理，强化实施监督，提高城市规划管理水平和建筑质量。按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有致、环境优先的原则，统筹中心城区改造和新城新区建设，提高城市空间利用效率，全面提升城市生活质量。

　　中国特色的新型城镇化是要最终实现城乡发展一体化，让广大农民平等分享现代化成果的城镇化。规划中坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，重点在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。通过完善城乡发展一体化体制机制，加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。

　　健全城乡一体化的规划实施管理体制，实行统一审批、统一管理，关键是各类规划的统筹协调相互衔接、多规融合，促进形成合理的城镇体系和空间布局，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　坚持遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则，科学规划县域村镇体系，在提升自然村落功能的基础上，保持乡村风貌、民族文化和地域文化特色。合理配置教育、卫生、文化资源，建立健全新型职业化农民教育，向农民提供安全价廉的基本医疗卫生服务，全面丰富农民精神文化生活。

　　针对统筹城乡综合配套改革的影响力，大力宣传农村改革和统筹信息，利用要素搭建城乡桥梁，建设好农村基层组织，提高党的凝聚力，让党的力量带动农民发展致结束语推动新型城镇化建设、促进城乡一体化是推进经济发展和社会转型的重要战略举措，因而，应深入分析新型城镇化建设中面临的问题，破除城乡分割的二元结构体制，不断推进城乡一体化进程。

　　[1]杨保军,陈鹏,吕晓蓓.转型中的城乡规划――从《国家新型城镇化规划》谈起[J].城市规划,2014,(z2).

　　城市规划的根本社会作用是作为建设和管理城市的依据，是城市合理的进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会、经济发展目标的综合性手段。我们将从自身职责出发，在下一步的管理工作中严格按照有关法律法规的规定积极做好相关工作，努力为促进城市发展、提升城市品质作更多的贡献。

　　城市规划的上级主管部门对下级的管理监督较为宽松，而下级的城乡规划管理部门对上级的各种规划安排盲目听从，从而导致了城乡规划计划较为随意，缺乏科学性和规范性，规划的更改变得较为随意。现在有很多城市所开展的政绩工程或形象工程许多都是领导的个人意志的体现，这不仅对人力、物力和财力造成巨大的浪费，而且对城市的发展和城乡规划的实施产生较大的危害。

　　现在社会，经济文化水平飞速提升，人们的知识水平和认识水平不断的上升，现在管理体制的矛盾不断的凸显，使得现在政府在制定城乡规划以及对城乡规划的管理面临着巨大的挑战。最主要的矛盾是城乡规划工作的战略性与政府官员任期政绩考核的短期性之间的矛盾，因为城乡规划的目标主题是地方发展的长期利益，而城乡规划实施出现成效的期限往往要经历多届的政府官员的任期。

　　城乡规划的不可或缺的重要组成部分是城乡规划管理职能和管理机制，这种管理职能和管理机制主要对城乡规划体系的构建和完善负责，其主要目的是不断的提高和完善城乡规划体系，同时，它对城乡范围内的和谐发展也具有极为重要的作用，可以不断的维护和改善城乡生态环境、基础设施和资源等因素。

　　为了提升城乡管理的水平，各级政府应科学的对规划进行编制，组织专家、公众、部门广泛的参与，进行科学的决策，从而能够高质量、高效率、高水平的完成城乡管理的总体规划、空间发展战略规划、新区总体规划等等一批批事关城市，同时还关系到城乡发展大局的非常重要的建设规划。要完善各种规划的编制工作，初步建立比较完整、相互补充、衔接的规划体系。

　　各政府应高度重视城乡规划方面的管理，将城乡规划管理工作当作是促进社会以及经济发展中的头等大事，加大力度进行狠抓落实，将其列入重要的工作日程中。政府领导应亲自认真的倾听关于规划工作相关汇报，对于工作中所出现的问题和矛盾及时的给予协调和解决。同时，要加强城乡规划工作人员的队伍建设，加大对资金投入的力度，对城乡规划管理工作给予较高的重视，为当前城乡规划工作提供强有力的基础和保障。

　　依照《城乡规划法》中规定的相关要求，各即政府应编制与本地区实际相符的，可操作性较强的城乡规划管理相关条例，坚持统筹规划建设的原则，实行城乡规划建设全覆盖，强化规划管理的机制建设，为规划管理工作提供制度保障。此外，应对具有违规、违法的行为加大查处的力度，深化对各项监督制度的制定。

　　各城乡规划部门应坚持以“和谐规划、跨越发展”作为己任，以为人民服务为宗旨，实行政务公开，规范政务工作行为，健全、完善相关规章制度，实行阳光规划，积极的接受社会各方的监督，在城乡规划建设工作发展的民主化、科学化以及法制化建设等方面进行积极探索。

　　在进行城乡规划建设时，要注意结合不同城乡区域发展的特色，促进城镇的特色化建设和发展，加快重点城镇的工业和文化建设，拓宽融资的渠道，培育和主导产业相符的特色文化，合理配置资源，不仅形成特色经济型乡镇，同时还要将乡镇建设成富有浓郁城乡文化特色，有内涵品质的特色乡镇，进而更好的促进城市的建设和乡镇文化及经济的协调发展。

　　在进行城乡规划建设的同时，要加强对工作的宣传力度，大力提倡并鼓励广大人民群众对于城乡规划建设工作进行监督，并广泛的参与规划建设中来。不仅国家政府相关部门要参与到此项工作中来。此外，城市规划建设更是关系到广大群众工作、生产、生活的切身利益，因此一定要对城乡规划建设工作进行广泛的宣传，将规划建设的重要意义深入到群众的意识当中，并倡导和鼓励他们积极的参与其中，发挥广大人民群众的智慧，促进城乡规划工作有序健康的开展。

　　目前，在我国的城乡规划建设中建设中，我们主要依据《城乡规划法》。要想在城乡规划建设工作中取得较好的成绩只靠这一部法律是不行的，我们必须有较健全的法律制度。而且我认为可以将《城乡规划法》作为这些法律的基础，其它法律在此基础上细致扩展而成。再者，政府可以通过各种渠道普及《城乡规划法》。比如媒体、宣传板、活动、宣讲等。增加所有城镇乡村居民对城乡规划建设的重视程度、加深所有居民对城乡建设的政策认识。更重要的是对城乡建设人员的法律培养、纪律培养、政策认识培养、政策实施方法培养，指导工作人员要有相关的责任与法律认识，依据相关制度进行城乡规划建设工作。政府也可以大力鼓动各界人士提出自己的建设规划策略，提高城乡规划建设系统的合理性。

　　结语：综上所述，要想对城乡规划进行有效的管理和控制，就需要重视当前城乡规划管理中存在的问题，积极吸收最新的科研成果，最主要的是要加强改进城乡规划管理的策略研究，积极转变管理的观念，对传统的管理体制进行改革和创新，更要注重建立健全决策机制、监督，才能使城乡规划得到最有力的发展。

　　（1）《城乡规划法》中明确提出坚持城乡统筹发展的原则，将具有密切联系的市、镇、乡和村庄纳入统一的规划，实施统一规划前提下的管理，加强市、镇基础设施向农村地区延伸，保证一定空间距离范围内的城市、镇、乡和村庄在资源调配、生活供应、设施共享等方面能够实现相互依存、紧密联系、避免各自为政、重复建设、资源浪费。

　　（2）城乡规划需要坚持全面统筹发展的理念，从单纯注重城市发展转向更好地统筹城乡协调发展，推动城乡区域的互促共进，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益、社会效益和环境效益。规划编制要关注公共利益、长远利益和社会公平，完善城乡功能，营造良好人居环境，不断提高人民群众生活质量。

　　2.1 完善城乡规划天博编制体系，应坚持以城市规划为重点，以市（县）域城镇体系规划为依托，整合城市总体规划、建制镇总体规划、村庄规划、控制性规划以及各种专项规划，使规划编制覆盖到行政区域内的乡（镇）、村，构建科学、合理、合法的城乡规划体系，强化城乡规划对城镇建设和发展的先导、统筹作用。

　　2.2 完善城乡规划管理体系，建立统一协调的规划管理体系，按照“三规融合”的原则，统筹经济社会发展规划、城乡总体规划和土地利用规划，建立规划的信息共享平台，在此基础上进行城乡空间布局规划，科学划分不同的功能区。强化全局意识，按照城市总体规划确定的发展方向和发展时序，结合经济社会发展水平和土地供应计划，有序推进城市建设；健全制度措施，使各重点建设项目与城市、镇总体规划及土地利用规划相协调。

　　2.3 积极推行“阳光规划”，完善城乡规划编制过程中的公众参与机制，扩宽公众咨询途径，依法保障城乡居民的知情权、参与权、表达权和监督权，使城乡规划编制能够更好地反映社会大众诉求。

　　（1）城乡规划是一种空间战略规划，是统筹城乡发展的综合调控手段。城乡规划在城乡统筹发展过程中扮演着越来越重要的角色，通过统筹城乡规划，实现区域产业和人口的合理集聚，增强城镇的辐射作用，促进城乡协调发展。实施好城乡协调发展规划，组织编制并落实城乡基础设施、产业发展、公共服务、城乡规划、环境保护等规划，是引导城市与乡镇之间实现一体化协调发展的重要途径之一。

　　（2）城乡统筹发展规划，是通过城乡规划创造平等统一的新型城乡关系，打破城乡二元结构，营造城乡经济社会协调发展的环境。促进三农问题的解决，改善生态环境，集约利用土地资源，提高农村活力和农民生活水平，拓展城镇发展空间。达到城乡之间取长补短、相互融合、共同发展的阶段。

　　4.1 以城带乡、以乡保城。依靠工业化带动城镇化，减少农民数量，鼓励农民进城和在城镇从事二、三产业，通过城镇的发展带动农村的发展。加强社会主义新农村建设，集约调整城镇产业建设用地，同时强化农村作为区域生态基础的特征，保障城镇地区的良好生态环境。

　　4.2 空间集聚、划定城乡。以“三集中”为基本形式，依据城、镇、村三级居民点体系的规划，鼓励各城镇和农村集聚发展、集约经营。通过划定城镇发展边界，明确城镇和农村的地域范围，保持农村特色风貌。

　　4.3 设施先行、区域共享。城乡统筹的首要任务之一是首先实现城乡基础设施的共享和联通，使城市基础设施能够服务于农村地区，通过在中心村市政设施和服务设施的优先配置，引导农村人口向中心村集聚。

　　4.4 错位发展、尊重文化。引导城镇与农村的差别化发展，二、三产业向城镇集中，农村地区仅发展第一产业以及利用其农业、生态、文化资源发展的第三产业，突出农村的文化特色。

　　5.1 经济目标：形成城乡互补与城镇产业化的富裕城乡。城乡统筹的经济目标是形成一个优势互补、合理分工、协调发展的产业布局体系。充分发挥乡镇企业和工业园区的优势，实现城乡之间的合作；又要以城市为依托、乡村为基础、集镇为纽带，形成既服务于城市，又提高了乡村的自增力，使乡村尽快地富裕起来，并形成城乡结合、工农结合开放型的经济实体。同时引导乡镇企业向小城镇集聚是实现乡镇企业和小城镇协调发展的关键。

　　（1）城乡统筹建设需要解决劳动力转移的关键问题，而吸纳劳动力必须依托城镇化进程，而由于空间发展机会的不均等性，因此要提高城镇化的效率必须鼓励劳动力的自由流动，形成就业岗位与居住空间相适应的健康城镇化进程。

　　（2）公共服务设施均化等是城乡统筹的另外一个目标。在制定城镇化发展战略以及新农村发展战略时要对农村地区发展放到重点位置，城乡统筹的公共服务设施建设是社会主义新农村建设的重要内容，体现了党和政府对农村发展的重视。规划的实施需要各级政府制定强有力的政策保障，并建立区域性的协调机制、基础设施的共建共享制度，从根本上改变各自为政的发展限制。另外引入市场化管理体制，城乡统筹基础设施建设需要多方筹集资金，可按照国家、集体、社会投入相结合的原则，充分调动社会各方面的积极性，多层次、多渠道增加对基础设施建设的投入，把城乡统筹的基础设施建设推向社会。

　　5.3 空间目标：构筑内部资源与外部机遇相匹配的集约城乡。城乡统筹建设规划核心在于高效的对空间资源进行合理的配置，实现经济产出和整体利益的最大化。要鼓励有条件地区率先发展，优先扶持那些具有战略意义、交通便捷、水土等资源丰富的地区发展，让具有全局性影响的产业项目率先上马，充分发挥政府对市场的引导性作用，通过集中建设交通、市政等基础性设施来引导产业发展，合理规划布局城市和农村建设用地；城乡统筹建设同时要兼顾现状和长远发展，要禁止或者限制不具备发展条件地区发展，促使国土开发空间的整体高效利用，促进土地集约利用；形成合理国土开发秩序，避免造成无序竞争和空间资源浪费。

　　（1）城乡统筹建设要将生态文明理念放在首位，促进人与自然和谐发展，满足自身需要而不损害自然环境。城乡统筹建设要优先关注不可建设用地，优先划定区域绿地、生态保护区、自然保护区、风景名胜区等禁止开发区域，控制战略性、稀缺性资源，主动出击应对快速城市化的无序蔓延，为城乡可持续发展预留充足的生态空间；要优先划定生态环境空间和布置生态环保设施，再合理布局生产空间和生活空间。

　　（2）同时要充分发挥乡镇的生态优势就必须做到经济发展与环境保护相结合，农业上建立绿色农业生产体系，工业上实现循环生产、建立循环经济体系，同时结合旅游资源发展生态旅游、农业旅游等，建立乡镇的绿色产业体系。

　　[1] 罗承勇.影响城乡统筹的制约因素和协调发展对策[M].决策导刊.2007.第10期.

　　[2] 贾若祥.我国城乡协调发展面临的问题与推进决策[M].中国发展观察.2008.

　　随着我国社会经济的不断发展，我国城镇化进程逐渐加快，城乡规划在城镇化进程和建设中有起着非常关键的作用，而城乡规划编制在城乡规划中占据着十分重要的地位，对加快我国经济社会的发展具有重要意义，我国城乡规划编制工作就显得尤为重要。对此，我国各地方应该从自身实际情况出发，以科学发展观为指导思想，创新城乡规划编制体制、方法和内容，从而促进我国城乡建设的健康快速发展，给广大群众创建一个良好的生活和工作环境。

　　城乡规划指对在一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理等一项全局性、综合性和战略性的工作，具体包括省域城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。科学的城乡规划不但能加快城市化进城，统筹城乡发展，推动城乡一体化，促进城市健康快速发展，而且能为人民群众创造良好的生活和工作环境以及提高生活质量。

　　城乡规划编制是指各级人民政府根据一定时期内城市的经济和社会发展目标，依法编制规划文章，以确定城市性质，规模和发展方向，并合理利用城市土地资源，协调城市空间功能布局，综合部署各项建设。城乡规划编制具有战略性、综合性、技术性和具有公共政策属性等特点。城市规划编制应该坚持以为社会、经济和文化综合发展，从实际出发，全面贯彻科学发展观的原则。

　　我国城市的发展需要科学的规划和部署，城乡规划编制作为城乡规划中十分关键的一环节，对我国城市发展和规划起着重要的作用。我国城乡规划编制不但是全面贯彻落实科学发展观的具体体现，而且以它战略性、综合性、技术性和公共政策属性的特点，为协调我国城乡空间布局，推动城乡一体化，加快统筹城乡区域发展，改善人民的生活质量和工作环境起着非常重要的作用。

　　随着我国社会经济的不断发展，我国城乡规划取得显著成就，我国城乡规划编制取得显著成绩。一方面，我国城乡规划编制工作越来越科学，编制方法不断改进，编制体系和机制日益健全，逐步形成了从全国到省、市、镇、乡、村等对应于不同行政管理层级的完整的规划体系。另一方面，全国各地的城乡规划编制得到实施，一定程度上优化了我国城乡结构和布局，推进城乡一体化，加快了城乡的发展，人民的生活和工作环境得到极大的改善。

　　虽然我国城乡规划编制取得显著成果，但目前仍然存在一些不容忽视的问题，具体表现在以下几方面：①规划编制体系和机制尚不完善，经费投入不足。我国目前城乡规划编制相关法律和制度不完善，投入在城乡规划编制的经费偏低，导致规划体系和覆盖面不完善。②规划编制程序存在不科学。我国许多城市在规划编制的时间周期上抢进度、赶项目，忽视科学的必要时间和进度保障，对城市的研究不到位，并出现随意性规划编制，使得规划编制没有真正成为指导城市科学发展的规划依据。③规划编制水平不高。我国城乡规划编制时，许多工作人员由于自身知识或者业务水平的限制或者没有对当地实际情况进行充分调查，规划编制水平较低，城乡规划不科学。④编制理念存在缺陷。目前，我国各地的城乡规划编制整体和长远意识不足，城乡协调发展不均匀，城镇综合防灾能力的不高。普遍存在重眼前利益、城市规划、用地规模和发展速度，而轻统筹规划、产业发展、安全防护和乡村规划。⑤我国在城市规划编制上一直对城市规模和城市的布局比较重视，而缺少城市规划编制的调查研究和规划的公共政策研究，没有坚实的城乡规划编制理论基础，导致我国城市规划发展受限制。⑥规划编制中缺乏互动性。一方面，我国相关部门和行业对城乡规划编制的配合力度不够，缺乏协调机制，比如目前我国国土和规划部门这两大用地的主管部门都有自成体系的规划编制方法，各自为政。另一方面，我国规划编制工作人员往往只考虑当地政府的意见建议，而对公众的意愿调查不充分，或者公众参与规划编制过程普遍不足，例如许多地方只有在草案编制完成以后进行公开展示时，市民才可以对已定的规划方案提出意见或建议，甚至还有的地方在规划审批通过后才进行公布。

　　我国各级政府在进行城乡规划编制工作时，应该切实以科学发展观为指导思想。①要求规划编制工作始终中坚持以人为本的核心，注重社会公平和公共利益，给广大群众营造良好生活和工作环境，并不断提高人民群众生活质量。②规划编制过程要始终坚持统筹协调和合理布局的理念，积极引导大、中、小城市和小城镇以及农村的协调发展，注重重点地区建设与区域协调发展等，妥善处理好各方面的关系，从单纯地注重城市建设与发展转向到更好地统筹城乡的协调发展，进一步推动城乡区域的互促共进。③规划编制过程中要加强环境和生态保护，严格控制城市建设项目的规模和数量，合理开发自然资源，坚决杜绝以往的片面追求经济效益，而应该兼顾经济效益、社会效益和环境效益，兼顾经济发展与资源环境，发展一条承载能力强的集约型城镇化道路，推动城镇发展模式从粗放型向集约型转变。

　　虽然我国城乡规划编制机制和体系得到不断完善，但是和世界发达国家相比较，我国仍然需要建立健全规划编制机制和体系，这就需要我国各级政府加大资金投入力度，建立城乡规划编制项目资金，从而为我国进一步建立健全城乡规划编制体系和机制打下坚实的物质基础，提高城乡规划覆盖面，解决我国目前存在的规划编制滞后的问题，加快城乡一体化，进一步推进我国统筹城乡区域发展。另外，我国各级政府应该根据自身实际情况，尽快完善并科学制定城乡规划编制的相关标准和准则，比如《城市总体规划》、《城市规划标准与准则》和《城市规划管理条例》等规划管理条例制度。

　　由于我国地广，各地实际情况复杂，为了学科编制城乡规划，各地城乡规划编制工作人员一方面应该根据当地具体实情，并深入基层做详细调查，切实关注民意，充分尊重广大市民的意见和建议，编制科学合理的城乡规划，坚决杜绝规划编制工作的随意性。另一方面，我国各级政府应该加大对城乡规划编制相关人才的培养力度，定期组织规划编制岗位知识和技能的培训，积极组织相关部门人员进行城乡规划的调研和考察，促进各国以及各地区的规划经验交流，不断提高我国城乡规划编制工作人员的业务素质，进而提高我国城乡规划编制整体水平，加快推进我国城乡规划进程和发展。

　　我国在城市规划编制上一直对城市规模和城市的布局比较重视，而缺少城市规划编制的调查研究和规划的公共政策研究。导致我国城乡规划发展滞后。对针对我国对城乡规划编制的传统理念的缺陷，我国各地政府应该加强转变规划编制重点。从目前的注重城市规模、布局等实体规划转变到更加注重调查研究和规划的公共政策研究上来，进一步加强规划编制理论探索、方法创新和综合研究，从而增强城市规划编制的科学性和可操作性，为我国科学的规划编制打下理论依据，进一步提高我国规划编制水平，真正体现出我国规划编制的战略性、综合性、技术性和具有公共政策属性的特点。

　　任何一个城市的规划建设都需要多个部门的协调与合作，我国各地地方政府在进行城市规划编制工作时，应该树立起全局意识，调动城市规划编制部门、设计部门以及广大人民群众的参与积极性，建立规划编制过程中的互动机制，并建立健全以发展改革、国土资源、城市规划、建设管理等部门的联动机制，进一步提高各部门的协调与合作，从而加快各地方城市发展进程。

　　[1]韩晓东.城乡规划编制及管理[J].小城镇建设，2002，（10）.

　　近一、二十年来，我国规划随着的而不断得以重视，在自身行业的发展中已日益形成了庞大的独特体系。而且，随着发展的需求，规划系统不断地补充与完善，业已形成相互联系、相互作用的有机体系。

　　据现阶段规划体系来看，即有宏观，又有微观，两者之间又存在中观的系统。既有综合性，又有专业性；这些不同类型，不同层次的规划在不同地域、不同行业内起着重要的作用。

　　但综观规划层次体系，（见表1）可以看出，还有一定地域范围内规划没有纳入进去。或者说是没有明确地纳入进去，这便是实践中可以看到的突出性矛盾问题较多的城乡结合部地域（地带）。广义上看，我国80％的人口居住在聚落，20％的人口居住在城市（城镇）聚落。而城市（城镇）与乡村的交融地带便客观上产生了一种特定涵义上的“城乡结合部”，这是一个不容忽视的客观存在。

　　实现国家的城市化（或城镇化）的快速增长必须重视城乡结合地带的有序控制和规划，变无序的混乱、自发状态为有序的合理组织状态。

　　笔者在近十余年规划实践中，参加了区域、市域、县域、镇域、乡域等规划以及各类课题的，深感城乡结合部是最具有活力、但矛盾又比较突出，亟需作为一项专题性、独立性的规划类型给以确定。本文试就城乡结合部规划的一些重要的原则性问 题进行探索，希同仁位给以斧正。

　　内涵与外延是刻画概念的两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡一体化是针对城乡结合部，即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域（地带）。因而它的外延也必然是不确定的，确定的是内部关联度较强的分野。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅助性规划；也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，设施，仓储设施等方面。特别是社会主义市场经济体制下的今天，因各种流动的不断加强，承担这些流动的载体建设客观上要求科学预测与规划。

　　我们将城乡一体化规划的概念拟定为：对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素进行系统安排称之为城乡一体化规划。

　　（三）城乡结合部是打破行政界限，并因城市与乡村的本质性内在联系而形成的。因此，地域范围是一种模糊性的。

　　（四）城乡结合部不是城市部分与乡村部分的简单叠加，而是有机地统一在一起的空间范围。

　　（五）城乡结合部既可以是一定地域，又可以是一个地带，也可以是其它形态，这要看反映城乡结合的关联度依据是如何界定的。

　　（六）城乡结合部既然是一种空间范围，相应也便有了各种物质载体，也有一些诸如文化等领域的精神载体。因此，同样需要用系统学的原理与作为理论指导。

　　（七）城乡一体化归根结底是一种较为独特的规划形式。它与其它各类规划应该具有同等效力，应纳入规划法律体系之中。

　　一般而言，区域规划是对一定地区范围内进行、经济、资源、社会、基础设施协调发展的总体规划。但在实际操作中，并未对城乡结合部地区（或地带）进行专题研究。如果将城乡一体化规划纳入进去就会对区域规划的起到补充完善的作用。

　　对各级城镇体系规划而言，如省域城镇体系规划，市（县）域城镇体系规划以及镇（乡）域村镇体系规划，是依照行政区划的体制而划定地域范围，也未针对城乡结合部地区（地带）作以明确性的展开研究。

　　既然过去的规划序列层次缺乏这一现实及长远来看都非常重要的规划类型。那么给予城乡一体化规划明确的地位便是应该提到议事日程上来的时候了。

　　如果不将城乡一体化规划成为独立的研究课题，则不利于规划的完整与系统性的建立。造成实践中的规划空白点产生及矛盾的解决滞后等问题会更加突出。

　　九十年代初期我们在黑龙江省讷河市、甘南县、延寿县、五常市等地参编市县域城镇体系和总体规划过程中，即感受到城乡结合部的一些矛盾无法用城镇体系规划或总体规划中的郊区规划来解决。

　　一般而言，传统及现实规划中城镇体系规划是针对市县域内各种聚落群体的空间组织部署。但实际上仅侧重在对市县域集、经济、文化等中心为一体的市区（或县城）的性质、规模及发展方向的宏观论证与规划。而对近郊卫星镇并未能起到实质性的作用。

　　再如总体规划中的郊区规划，只是以服务于市区（或县域）为主要任务的，而没有以“融合”、 “一体”的角度刻画城乡结合部的深刻内涵与外延。对于绝大多数的城乡结合部，都存在着诸如：人口流动与管理，产业布局确定，发展方向定位性的预测，基础设施的需求量等诸多的问题，而且与传统行政意义上的区域规划，其更具有活跃、动态、变动等因素。在规划的宏观安排上及战略的选择上具有极大的变化特点。为此，如不进行总体上的科学合理部署，一方面可能产生滞后的结果，另一方面可能产生阻碍城区的进一步发展或市区（县城）的发展。同时，对农村地域的推动也将不利。

　　可以预见，城乡结合部的区域类型在国家市场经济体制下的今天，必以其强大的活力而为区域经济和社会的发展发挥重大的作用。我们应该及时的并有效地给以足够的重视，并及早地提到议事日程上来。

　　城乡一体化规划由于其规划的对象与一般的规划既有共性，又有特殊性，因此，它作为一门独立的专项规划是明确的。但共性的存在又使其必须在规划序列中占有一定的位置。

　　首先，它的规划对象是一种区域（地域）。这就决定了它属于一种区域规划的类型。但又由于规划对象的范围确定性差，而模糊性强的特点。在界定规划对象（即一定范围内的区域）时，首先要做的工作便 是界定规划对象的范围，这需要引入定性与定量相结合的做前导性工作。因此，它就不同于行政意义上的省域、市域、县域、镇域、乡域等区域规划，也不等同于因因素所制定的某些江河流域专题规划。因此，也决定了该项规划的先决条件是划定城乡结合部的范围，因此，与传统规划程序有别。

　　其次，城乡结合部地区的各种物质与精神因素与广义上的区域规划总体上一致，但由于该区域的要素流动性较强，是一个各项要素均活跃的区域，因此，它应该在指导和方法论指导方面有自身的需求。这可以进一步地探索与。

　　再次，基于上述两方面的认识，可以设想，城乡一体化规划应该说是一种区域规划的变种。因此，它便 应属于区域规划的一个组成部分。

　　任何一门学科的确立都必须有坚实的理论基础做后盾，才能不断地与。本文仅就城乡一体化规划前述的根据长期实践的认识加以理论框架的建构，以期对城乡一体化规划的正确发展能有所遵循与指导。

　　（一）根基性理论：由于城乡一体化概念的确立是根据我国主义初级阶段发展理论走向二十一世纪时提出的，相应的社会主义市场体制的确立，又再次赋予城乡一体化发展的新内涵。因此，社会主义市场经济理论便 是城乡一体化规划的根基性理论。

　　（二）基础性理论：由于城乡一体化规划是区域规划的一个变种，因此，区域规划理论的某些原理与方法便 是它所应遵循的。

　　（三）方法学理论：由于城乡一体化规划的对象是一个有特色的开放的地域系统，因此，系统学理论必须引入，运用系统工程理论的原理和方法对城乡结合部区域的总体部署，是唯一解决地域上存在各种的一把钥匙。

　　（四）技术学理论：因为城乡一体化的概念是冲破现行的行政体制界限的。所以，在进行各种要素的配置上须综观城市与乡村两大地域的特征，一定意义上，肩负双重的协调性的任务。它应该着重发展意义上的规划、在布局规划上更应注重与城市规划、城镇规划、乡村规划步调一致。

　　（五）相关性理论：由于城乡结合部的位置处在城乡交叉地带，是同一种地带或向城市，或向过渡的两个方向性的战略研究。因此，诸如，边缘学理论，交叉学理论、门槛理论，社会学理论，经济学理论，技术学理论都应该成为指导规划实践的理论。

　　（一）规划内容：规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划（经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划（等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划）、措施的操作建议、可行性的分析与研究）。

　　城乡结合部的宏观区位分析图、城乡结合部的规划范围界定图、城乡结合部区域现状评价图、城乡结合部发展方向方案图、城乡一体化规划总图、城乡一体化规划专项规划图、（经济（产业）发展与布局图、人口和劳动力发展与布局图、环境评价及控制图、资源可持续利用意向图、居民点（聚落）体系规划图、城乡结合部基础设施布局图）。

　　（二）规划方法：在系统分析总原则下采取：定性分析、定量分析、定位分析、定时分析。

　　（纵向与横向、定性与定量、定位与模糊、近期与远期、宏观与微观、现实与理想、总体与阶段）。

　　《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）是在总结深化《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上颁布出台的，已于20*年1月1日正式施行。为进一步加强城乡规划管理，发挥其在城市建设和发展方面的综合指导作用，现就贯彻落实《城乡规划法》提出如下意见：

　　城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，关系到国民经济持续快速健康发展。《城乡规划法》的颁布实施，对提高我国城乡规划的科学性、严肃性、权威性，加强城乡规划监管，协调城乡科学合理布局，打破城乡二元结构，改善人居环境，保护自然资源和历史文化遗产，保障公共利益和社会公平，促进城乡统筹和经济社会全面协调可持续发展等具有十分重要的意义。

　　各级各部门要从统筹全市经济社会和城乡协调发展的全局出发，充分认识《城乡规划法》的重要意义，牢固树立各项建设必须符合城市规划、服从规划管理的意识，把宣传和贯彻落实《城乡规划法》作为当前和今后一个时期城乡规划工作的重中之重，切实加强组织领导，确保各项工作落到实处。

　　为使《城乡规划法》深入人心，引导全社会关心和支持城乡规划工作，各级各部门要认真学习、正确理解《城乡规划法》的法条内容。要通过新闻媒体刊播、举办知识竞赛、悬挂标语、印发宣传资料、召开座谈会等多种形式，在全市范围内对《城乡规划法》进行广泛宣传，使广大城乡居民、社会各界正确理解并自觉遵守《城乡规划法》，增强城乡规划法制意识，为《城乡规划法》的顺利实施营造良好的社会氛围。

　　科学编制城乡规划是调控城乡有序发展、提高城市建设和管理水平的重要手段。我市城乡规划的编制与修改应根据《城乡规划法》的规定，以新一轮《*市城市总体规划（20*—2020年）》为依据，处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护、进行现代化建设与保护历史遗产等方面关系，严格执行规划的程序和强制性要求。要抓紧做好西湖风景名胜区和历史文化名城保护规划的深化完善工作，抓紧制定与完善控制性详细规划，特别要认真做好重点建设地区、重要保护地区控制性详细规划的制定工作。

　　（一）控制性详细规划批准后的备案。要根据《浙江省城乡规划备案审查办法》的规定，结合我市实际，出台城乡规划备案审查具体操作细则。细则出台前，备案审查工作暂按现行控制性详细规划审批程序操作。

　　（二）控制性详细规划的修改。根据《城乡规划法》第四十八条的规定，应严格控制与规范控制性详细规划的修改。确因城市规划实施需要对控制性详细规划进行局部修改的，由城乡规划主管部门通过局部调整程序进行修改，建设项目涉及控制性详细规划局部修改的，可采用建设项目选址（规划条件）论证报告的形式进行。*市建设项目选址（规划条件）论证管理规定由城乡规划主管部门另行制定，报市政府批准后执行。

　　我市各类建设工程必须严格执行规划许可制度。城乡规划主管部门要根据法定职责依法核发《选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》以及《乡村建设规划许可证》。

　　按照国家规定需由相关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位须凭发展改革主管部门出具的项目建议书批复或其他相关文件向城乡规划主管部门申领《建设项目选址意见书》。

　　城乡规划主管部门收到申请后，对符合规划要求的，核发《建设项目选址意见书》。根据《*市建设项目选址（规划条件）论证管理规定》需要进行选址论证，或通过招投标取得代建权的建设项目，城乡规划主管部门收到申请后，向建设单位提供选址条件，建设单位根据选址条件委托具有相应资质的单位编制项目选址论证报告（含规划设计条件预方案），城乡规划主管部门组织对建设项目选址进行论证，符合规划要求的，核发《建设项目选址意见书》，并核定建设项目的具置、界限和规划条件。建设单位凭《建设项目选址意见书》，向发展改革主管部门申请项目批准、核准立项。

　　《建设项目选址意见书》自颁发之日起1年内有效，逾期未取得发展改革主管部门批准或核准立项文件的，《建设项目选址意见书》自行失效。

　　新增土地、改变原土地用途或改变土地范围的建设项目，建设单位凭项目正式批准、核准立项文件向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，城乡规划主管部门依据控制性详细规划，核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发《建设用地规划许可证》。建设单位凭《建设用地规划许可证》向国土资源管理部门申请用地，由国土资源管理部门划拨土地。

　　（二）出让土地的选址和用地规划管理。根据《城乡规划法》的规定，城乡规划主管部门要进一步加强与国土资源管理部门的衔接。

　　在城市规划区内拟以出让方式（含协议出让）提供国有土地使用权的地块，根据下达的土地出让计划，由土地储备单位向城乡规划主管部门申请选址条件。依据城乡规划主管部门提供的选址条件，由土地储备单位委托具有相应资质的设计单位编制项目选址（规划条件）论证报告。城乡规划主管部门应组织对建设项目选址（规划条件）论证报告进行论证，论证通过后，核发标有“土地储备专用”的《建设用地规划许可证》，并提供出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件。规划条件应作为国有土地使用权出让合同的组成部分。

　　国土资源管理部门不得擅自改变城乡规划主管部门提供的规划条件。规划条件提供后6个月内未出让土地的，国土资源管理部门在建设地块正式招拍挂前应先与城乡规划主管部门进行确认。

　　对由发展改革主管部门下达工业用地出让计划的项目，城乡规划主管部门根据控制性详细规划提供出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件以及标有“土地储备专用”的《建设用地规划许可证》给区政府（或其指定机构），并提供书面的规划条件。单一地块的工业用地项目或对控制性详细规划进行调整的项目，应编制选址论证报告，居住区周边的工业项目应提交预环评审查意见。

　　建设单位或个人以出让方式（含协议出让）获得建设用地使用权后，应凭建设项目批准、核准或备案文件，国有土地使用权出让合同等相关材料，向城乡规划主管部门申领《建设用地规划许可证》，城乡规划主管部门在核发《建设用地规划许可证》的同时提供建设项目规划条件。建设单位或个人取得《建设用地规划许可证》后应当在1年内申请用地，1年内未申请建设用地审批手续，且未申请《建设用地规划许可证》延期的，《建设用地规划许可证》自行失效。建设单位重新申领《建设用地规划许可证》的，城乡规划主管部门应根据控制性详细规划进行许可。

　　（三）建设工程规划许可管理。在城市规划区内对建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程进行建设的，应取得城乡规划主管部门核发的《建设工程规划许可证》。

　　建设单位应根据《建设项目选址意见书》或国有土地使用权出让合同和规划条件，委托具有相应资质的设计单位编制建设工程设计方案报城乡规划主管部门审查，由城乡规划主管部门组织发改、建设、国土资源、环保、绿化、公安交警、公安消防、卫生等部门进行会审或以其他联审方式进行审查，并出具批复意见。对需要进行交通影响评价的项目，由城乡规划主管部门会同公安交警部门组织对建设项目进行交通影响评价审查，或与设计方案一并审查。对需要公示的建设项目，由城乡规划主管部门根据相关要求组织公示。设计方案批复后，城乡规划主管部门应将批准的建设工程设计方案总平面图予以公布。

　　根据批复要求，建设单位应委托具有相应资质的设计单位进行建设项目的初步设计或直接进行施工图设计。

　　建设单位或个人应凭使用土地的有关证明文件（不需使用专用土地的地下管线、架空线路和其他构筑物的除外）、建设工程方案设计批复、施工图审查意见及施工图中与规划条件有关的资料等，向城乡规划主管部门申领建设工程规划许可证；城乡规划主管部门收到申请后，根据规划条件和方案,确认符合规划要求的,核发《建设工程规划许可证》。

　　对门面装修、围墙、阳台、楼梯等简易或附属设施项目，城乡规划主管部门可在许可程序和报送申请资料方面作适当简化，具体实施细则另行制定。

　　（四）临时建设规划管理。在省里出台新的政策前，临时建设规划管理仍按《*市临时建设工程管理规定》（市政府令第173号）执行。同时，项目审批前应先报市政府审定。

　　（五）管线工程规划管理。规划区内的各项管线工程，应根据项目审批要求办理规划许可，并进行竣工前测量和备案。单位用地内的自用管线、与城乡道路下管线相交等不占道路下管位的管线可以不办理规划行政许可手续。

　　（六）城镇居民私房规划管理。城镇居民私房规划管理按照《*市城镇居民私房修建翻建规划管理暂行规定》（杭规发〔20*〕420号）执行。

　　对已列入城市近期拆迁改造范围或历史建筑、历史文化街区保护范围的城镇居民私房，由实施主体负责先行安置。

　　经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改且对周边建筑可能产生权益影响的，城乡规划主管部门应当在修改前进行公示，告知利害关系人享有听证申请权。对依申请组织听证会的利害关系人的合理意见，在审批修改时应予以充分考虑。

　　因建设单位申请修改修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图对利害关系人的合法权益造成损失的，由建设单位依法予以补偿。对项目规划许可证失效，因依法修改规划给许可相对人造成损失的，不予补偿。

　　建设单位或个人凭《建设工程规划许可证》向建设行政主管部门申领《建筑工程施工许可证》。领取《建筑工程施工许可证》后，建设单位或个人应委托具有相应资质的测绘单位在现场施划灰线,经城乡规划主管部门检验符合《建设工程规划许可证》要求的，方可动工。建设单位或个人自取得《建设工程规划许可证》之日起1年内未取得《建筑工程施工许可证》的，应在建设工程规划许可证期满1个月前向城乡规划主管部门办理延期手续；未办延期手续的，《建设工程规划许可证》自行失效。

　　城乡规划主管部门有权按照规划要求对规划区内已取得《建设工程规划许可证》的建设工程进行检查。发现有不符合规划要求的施工行为，有权予以制止，构成违法的，移交行政执法部门依法查处。

　　建设单位应当在建设工程竣工后凭具有相应资质的单位出具的竣工实测报告等材料向城乡规划主管部门就是否符合《建设工程规划许可证》确定的规划条件申请核实。经核实符合要求的，由城乡规划主管部门出具《规划验收确认意见书》。

　　未取得《规划验收确认意见书》的项目，房产、土地管理部门不予办理房屋土地权属证明。

　　《城乡规划法》第六十二条、第六十四条、第六十六条、第六十七条规定的法律责任，由行政执法主管部门进行督查。土地、规划、城管执法及各区政府要加强对违法建设的监察和处理，按照市政府《关于进一步规范*市区违法建筑查处工作的意见》（杭政函〔20*〕176号）和《*市人民政府办公厅关于调整*市清理和拆除违法建筑工作领导小组成员及工作职责的通知》（杭政办函〔2007〕310号）要求，密切配合，切实做好我市的违法建筑查处工作。

　　为进一步加强和改进城乡规划工作，提高全省城乡规划水平，省委常委会议决定，今后，城乡规划省一级建设部门（城乡规划主管部门，下同）要管到县（市）一级，地级以上市建设部门要管到乡（镇）一级，县（市）建设部门要管到村一级。结合建设社会主义新农村的要求和我省城乡经济社会发展的实际，经省人民政府同意，现就进一步加强和改进城乡规划工作提出如下实施意见。

　　近年来，我省城乡规划工作取得了长足的进展，成效显著，为实现城乡经济社会和环境的协调发展发挥了积极的促进作用。但部分地方的城乡规划管理不规范，尤其是村镇规划管理“缺位”，导致“有新房无新村”、农村基础设施不配套、人居环境质量不高等问题仍没有得到有效解决，凸现了我省城乡规划与城乡统筹发展不相适应的矛盾。对此，各地、各有关部门要进一步统一思想，充分认识做好城乡规划工作的重要性和紧迫性，要把加强和改进城乡规划，尤其是村镇规划工作作为贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的具体举措，作为功在当代、利在千秋的大事摆上政府工作的重要议事日程，切实加强组织领导，明确责任，健全制度，强化管理，不断开创城乡规划工作的新局面。

　　各级人民政府及其城乡规划行政主管部门（以下简称规划部门）要严格执行有关法律、法规和规章的规定，明确城乡规划编制、审批、实施管理的程序和职责，尤其要针对当前村镇规划管理中的薄弱环节，加大工作力度，采取有力措施，切实提高工作水平。

　　各地要以科学发展观为指导，以建立城乡衔接、布局合理、功能完备的基础设施和公共服务网络，推动城市基础设施向农村延伸、推动城市公共服务设施为农村服务为目标，按照方便生产生活、美化绿化环境、集约利用土地的原则，以及建设社会主义新农村的总体部署和《转发国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（粤府办〔*〕77号）的要求，抓紧编制好市域、县域（包括县级市，下同）城镇体系规划，并按程序上报省政府审批。*三角洲地区要在*年底前完成此项工作，其他地区原则上要在*年上半年完成。省建设厅要及时编制相关技术规范和指导意见，指导和规范各地的市域、县域城镇体系规划编制工作，会同省监察厅加强规划效能监察，督促各地抓紧落实，并对市域、县域城镇体系规划编制工作不力的地方予以通报批评。

　　1．县级人民政府驻地镇（县城镇或县城镇改设的街道办事处）的总体规划，经县级人民政府报同级人民代表大会审议通过，报省建设厅审查后，再由县级人民政府上报地级以上市人民政府审批，并报省建设厅备案。省建设厅要对县城镇或县城镇改设的街道办事处开展“*”近期建设规划编制工作予以指导。

　　省中心镇（不含县城镇或县城镇改设的街道办事处）的总体规划，经镇人民代表大会及县级人民政府审查同意后，由地级以上市人民政府审批，并报省建设厅备案。东莞、中山市行政区域内的省中心镇的总体规划，经镇人民代表大会审查同意后，分别报所在市人民政府审批，并报省建设厅备案。

　　省中心镇（含县城镇及县城镇改设的街道办事处）的近期建设规划，由县级人民政府审批，并报地级以上市规划部门备案。东莞、中山市行政区域内的省中心镇的近期建设规划，分别由所在市人民政府审批。

　　其他建制镇的总体规划、近期建设规划和各村庄（即行政村，下同）的总体规划，由县级人民政府审批；村庄建设规划（包括村庄整治规划，下同）可由县级人民政府委托县级规划部门审批。东莞、中山市行政区域内的其他建制镇的总体规划、近期建设规划和各村庄的总体规划分别由所在市人民政府审批；村庄建设规划，分别由所在市规划部门审批。

　　2．城乡规划一经批准，任何组织和个人不得擅自改变。确需对规划进行调整的，应按上述规定向规划审批机关提出规划调整申请，经规划审批机关认定后再按规定程序组织调整和审批。

　　3．城乡规划在送审前，应通过公示或听证等方式，充分听取社会各界的意见，并对有关意见采纳情况予以公布。其中，村庄规划必须经村民代表大会审议通过并公示，方可按程序报批。规划的调整方案应及时向社会公开。凡未征求公众意见的，规划审批机关一律不予审批。

　　1．严格执行规划实施的法定程序。规划区范围内的各项建设必须符合经批准的规划要求，不得以任何文件形式取代已经批准的城乡规划。

　　城市规划区内的村镇建设必须纳入城市规划统一管理，并严格执行“一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）制度。要依法加强对建设项目选址意见书的分级管理，需各级投资主管部门审批、核准的建设项目，由同级规划部门依法核发规划选址意见书，其中，由国家或省投资主管部门审批或核准的重大建设项目，必须由省建设厅核发规划选址意见书，凡未在已批准的城乡规划中明确的重大建设项目，应当进行规划选址评估论证，确保项目选址的科学性。

　　要严格按照《村庄和集镇规划建设管理条天博例》的规定，对城市规划区范围外的集镇和村庄的建设项目，依法定程序核发选址意见书并实施开工许可。农民建设自用住宅使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡镇人民政府办理规划许可手续；农民建设自用住宅需使用耕地的，以及建设村庄公共服务设施的，在向土地管理部门申请用地之前，必须先行获得由县级规划部门核发的选址意见书。

　　2．加强对城乡规划实施的督导。省建设厅要结合我省城乡建设发展的实际，按照法律、法规和规划技术标准，制订督导基层开展规划实施工作的技术指引和管理办法。各级规划部门要切实抓好督促、落实工作，按照建设社会主义新农村的要求，重点加强对村庄整治工作的规划督导，引导各村庄因地制宜地编制和实施好村庄整治规划和行动计划。村庄整治规划要以改善农村的生产生活条件为中心，尤其是要切实抓好改路、改水、改房、改厕、改灶工作，着力改变“脏、乱、差”的村容村貌。

　　各地、各有关部门要根据《转发国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（粤府〔*〕50号）的要求，加快建立有效的监督机制，尤其要加强对村镇规划管理的监察力度。

　　各级规划部门要在每年1月31日前向本级人民政府和上一级规划部门书面汇报上年度城乡规划的实施情况，汇报的内容包括行政区域内各层次城乡规划的编制和审批情况，规划行政许可的实施情况，对违反规划行为的查处情况，城乡规划（包括村庄建设规划和村庄整治规划）的实施情况以及规划管理制度的完善情况等。上级规划部门应对下一级规划部门的年度书面汇报及时提出评价意见，各级人民政府在对其规划部门的工作进行年度考评时，应将上一级规划部门的评价意见作为重要的考评依据。省建设厅负责督促各级规划部门开展城乡规划实施情况的绩效评估工作。

　　各地要把科学编制和认真实施城乡规划，与规范行政行为、推进政务公开工作结合起来，作为城乡规划工作效能监察的重点，加强事前和事中的监督，纠正无规划建设、不按规划建设、粗放建设和规划管理中、行政不作为等行为，特别要纠正突破“禁建区”、“四线”（即划定绿地保护范围的绿线、水系保护范围的蓝线、历史文化街区保护范围的紫线、市政基础设施用地保护范围的黄线）空间管制规定的行为。

　　各级人民政府主要负责人是保障本地区城乡规划实施的第一责任人，对本地区城乡规划工作负有行政领导责任。各地、各有关部门要加大对城乡规划实施工作的监督检查力度，切实落实行政纠错制度和责任追究制度，对违反法定程序和技术规范审批城乡规划、违反规划批准建设等行为，要坚决予以纠正，并依法严肃追究相关责任人的责任。

　　各地要结合城乡规划管理信息化建设，积极建立和完善城乡规划动态信息监测系统，对城乡规划的实施情况进行实时监督和动态监测。“*”期间，省建设厅和*三角洲地区各地级以上市规划部门要在广东省城乡规划、*三角洲城镇群协调发展信息平台的基础上，按照统一标准、统筹规划、资源共享的原则，建成并运作城乡规划监测系统；其他城市要逐步建立城乡规划数据库，全面掌握城乡发展状况，及时提供有关城乡规划信息与分析资。