科学网-城乡规划天博破局

　　核心提示：备受关注的《城乡规划法》将于2008年1月1日起正式施行，现行城市规划法规也将同时废止。城乡统筹规划被作为原则写入新法第一条，要求“协调城乡空间布局”，“促进城乡经济社会全面协调发展”。建设部副部长仇保兴曾例数目前城乡规划中存在的八大问题。普遍的看法认为，这部新法案针对的是饱受诟病的城乡规划混乱问题，力求以新法约束地方政府，遏制地方官员的“权力寻租”欲望。但《城乡规划法》不仅涉及到与诸多相关法律、法规的协调，而且对现有的规划体系也会产生很大的调整要求，其实施成效还受到现行土地制度、行政管理体制等方面的制度性约束。对此，建设部城乡规划司司长唐凯表示，目前建设部正着力于城乡规划法规体系的制定和完善。

　　我国的城乡规划饱受诟病。《城乡规划法》的出台有望破解以往城乡规划中存在的问题 郑金武/摄

　　备受关注的《城乡规划法》将于2008年1月1日起正式施行，现行城市规划法规也将同时废止。

　　普遍的看法认为，这部新法案针对的是饱受诟病的城乡规划混乱问题，力求以新法约束地方政府，遏制地方官员的权力寻租欲望。

　　中国在过去主要依靠1989年颁布的城市规划法和1993年施行的村庄及集镇管理条例进行城乡规划。由于规划严肃性不强，加之地方官员调任频繁，“一任领导一任规划”已成普遍问题。

　　“这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。”建设部城乡规划司司长唐凯在不久前召开的新闻发布会上表示。

　　“从城市规划法到城乡规划法，中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。”唐凯称。

　　在此前一次全国城乡规划工作会议上，建设部副部长仇保兴例数目前城乡规划中存在八大问题：一是劳民伤财的形象工程，不少城市的形象工程，如大广场、大草坪、宽马路、超标准政府大楼与基础设施短缺并存；二是急功近利的规划调整，一个领导一张规划，不顾实际提出要建国际化城市；三是寅吃卯粮的圈地运动，用光子孙钱，追求任内政绩，使大量国有资产流入少数人腰包；四是破坏资源的过度开发，由于干部的无知、利益集团的贪婪和某些专业部门的权力，使不可再生的历史文化和风景旅游资源遭受严重破坏；五是盲目布局的基础设施，盲目追求大而全、小而全，例如一个地级市内有各自为政的200多个自来水厂，却没有相应的污水处理设施；六是混乱无章的城郊用地，不少城市的城郊已成了“三不管”的城中村，用地混乱、污染严重、环境恶化；七是任意肢解的城乡规划，法规体系不健全，干部素质与城镇化不同步，以权代法，违反规划法，随意干涉正常的规划管理，正在酿成恶果；八是屡禁不止的违法建筑，有的城市违法建筑总量已达建筑面积的三分之一，任意改变建筑体量、高度和用途的现象更是屡见不鲜，公开的违法现象已成为依法行政的巨大障碍。

　　而近期被广泛关注的是农村与城市二元结构规划分离所显现的弊端。资料显示，即便是中国经济比较发达的东部沿海地区，城乡规划的覆盖面也不宽，甚至存在不少规划空白区。有的省辖市规划建设用地控制性详细规划覆盖率仅为2/3，县级市规划建设用地覆盖率更是不到一半。

　　更为严重的问题是，近年来，城市规划成为官员腐败的重灾区。2006年,全国检察机关查办的商业贿赂案件中，发生在工程建设、土地出让领域的案件占1/3多，城建领域成商业贿赂重灾区。胡星等3任昆明市规划局长均因涉嫌权钱交易落马。城市规划权力寻租现象屡禁不止。

　　“开发商领导，市长决策，规划局执行”的现象在很多地方存在，这是建设部纪检组组长姚兵的“名言”。

　　城乡统筹规划被作为原则写入新法第一条，要求“协调城乡空间布局”，“促进城乡经济社会全面协调发展”。

　　“城乡二元分治，不利于统筹发展。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡接合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。”建设部城乡规划司司长唐凯说。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员宋迎昌向《科学时报》介绍说，过去，国家管理空间开发秩序主要有两个规划，一是城市规划，一是土地利用总体规划。天博城市规划法适用于城市规划控制区范围，土地利用规划适用于农村地区土地利用。在地方实际工作中，这两个规划尽管各有分工，但也有冲突。城市管理者希望把城市规模做大，要求提供更多城市建设用地，希望求得土地利用规划的妥协；而土地利用规划要求严格保护农用地，控制城市建设用地规模，以此迫使城市规划在城市建设用地规模上作出让步。“这两个规划分属的部门不同、目标不同，在实际落实中就存在互相打架的情况，城乡边界问题存在争议。”

　　“而新法的最重大的意义之一在于，从城市到城乡的转变。”宋迎昌说。新法多处指出，城市规划要兼顾周边农村经济发展、为周边农村提供服务。“这与城乡统筹发展、城乡一体化的主流方向是一致的。”

　　“统筹城乡发展。怎么统筹？首先是统筹规划，这是城乡统筹发展的前提。”宋迎昌称。过去，城乡分割的规划法是城乡二元经济的产物。制定统一城乡的规划法，覆盖城乡，当城乡规划与旨在严格保护基本农田的土地规划发生冲突时，这个覆盖城乡统一的规划显然具有更强的法律效力。“城乡规划如何保证城乡发展的公平，显得格外重要。”

　　为控制频繁修改规划，新法规定城乡规划一经批准不得随意修改，新法说明尤其强调，“特别是不能因为地方领导人的变更而变更，更不能因为个别领导人的意见而擅自修改”。新法也提出了对规划的评估制度、修改的审批制度和备案制度。

　　“我们在调研中发现，一些地方的主要领导换了，思路就变了，就不满足于上届领导的规划了。还有一些地方，规划跟着项目走，如果遇到比较大的招商引资项目，地方领导就竭尽全力满足开发商的利益。”宋迎昌说：“尽管过去规划中也规定，规划不得擅自修改，要经过专家论证，要经上级主管部门批准，但这些规定相对于地方利益就显得太软弱了。一些地方政府请他们熟悉的专家，通过各种渠道疏通与上级部门的关系，使规划修改的内容符合他们的利益。”

　　一个地方的城乡规划乃至城乡面貌或多或少地打上主政者的个人烙印，几乎是无可避免的。但“关键在于，领导干部合乎规律与违背规律的审美诉求及其实践，只有纳入严格的程序，才能使合乎规律的个人意志造福人民，避免违背规律的个人意志祸害一方”。宋迎昌说：“囿于历史局限和现实条件，一个地方早期制定的城乡总体规划难免有不合时宜之处，无疑应当加以修正。问题在于，怎样修正和通过什么样的程序来完成修正。以领导者个人意志凌驾于规划之上、不经程序随意变更规划，与经民主决策程序、进行广泛讨论，在方式方法上有大不同，在结果上则会有更大的不同。”

　　《城乡规划法》禁止任何单位和个人随意干预和变更规划，其中规定：“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。”

　　对于新法规，令人期待的是其致力于解决原有规划制度的软肋。目前，中国在规划管理方面适用的是1989年通过的《城市规划法》和1993年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。

　　“原有的法规对地方领导的规划权缺乏强有力的制度约束，致使城市规划随意和不科学的问题非常突出。在很多城市，规划朝令夕改、建设杂乱无章。在城市建设中，天博当地的领导常常通过打招呼、批条子、特事特办等方式变更城市规划，使城市规划服从具体的建设项目。”唐凯称。

　　城市规划制定、运行中的诸多漏洞，给企业和地方领导的权钱交易留下了空间，使城市规划权力寻租成为可能。

　　“一方面，是企业发展对土地的渴望，是巨额商业利润的驱动；另一方面，是城市规划管理制度的不完善，是官员权力变现的巨大诱惑。在利润和欲望的共同推动下，很多人开始钻规划制度的空子，通过权钱交易发不义之财。难怪在一些城市，主管规划的官员敢无视城市规划，违反法定程序，擅自批准建设。城市建设的无序扩张和城市规划中的权力寻租，不但造成土地资源的浪费，还容易造成被拆迁人利益受损，容易引发件。”唐凯说。

　　对此新法规定，城市新区的开发和建设应该确定合理的建设规模和秩序，旧城区的改建亦应合理确定拆迁规模。为了防止政府官员或者建设单位随意变更规划，新法规定规划批准后应及时公布，并接受任何单位和个人的查询。

　　新法还强调，“任何单位和个人”都有权监督城乡规划的实施，并对违反城乡规划的行为提出检举和控告。

　　新法出台之后，许多人关注着这一纸新法能否真正有效遏制城乡规划的混乱局面。

　　唐凯表示，现行的规划法规的法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性。“现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。它主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。”

　　这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。“对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。”唐凯说。

　　而新法则加强了对细则的强调。据了解，在新法草案的审议过程中，原草案第67条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由规划主管部门责令停止建设、限期拆除，处以罚款；逾期不拆除的，予以没收”。但最后成文的规定则表述为：“违反本法规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的限期拆除或者予以没收，不能没收实物的，没收全部违法收入；可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”全国人律委副主任委员李重庵说，此举区分了不同情况，作出不同规定，增强了新法的针对性和可操作性。

　　同时新法没有对乡村规划作出统一要求。李重庵称，要求所有乡村、特别是中西部地区的乡村都要按照本法编制乡村规划，按照规划进行建设，目前还难以做到。如果法律作出统一要求，难免流于形式。

　　“新法同时强化了法律责任。”唐凯说。城乡规划法完善了相关法律责任，同时加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并对违章建筑的处理作出规定。

　　也有专家表示，《城乡规划法》不仅涉及到与诸多相关法律、法规的协调，而且对现有的规划体系也会产生很大的调整要求，其实施成效还受到现行土地制度、行政管理体制等方面的制度性约束。

　　对此，唐凯在接受采访时表示，目前建设部正着力于城乡规划法规体系的制定和完善。据介绍，目前，建设部正在制订《历史文化名城名镇名村保护条例》；修订《村庄和集镇规划建设管理条例》；起草《城乡规划法》实施细则；研究并在总结起草与施行《地下管线规划建设管理办法》的基础上，起草《地下管线管理条例》；抓紧完善城乡规划技术法规体系。

　　“目前我们正在逐步完善城乡规划体系，规划的编制办法和深度要求会相应调整。”唐凯说：“城市规划编制首先要研究土地和水资源、能源、环境等城市长期发展的保障因素，重视以人为本，改善人居环境、处理好遗产保护与发展的关系、突出城市特色；制定严格、高效率的城乡规划成果审查程序。”

　　记者了解到，目前城市规划的重点落在面向中低收入家庭的住房建设、危旧房改造和城市生活污水、垃圾处理等必要的市政基础设施建设以及文化设施建设，改善人居环境，完善城市综合服务功能；而乡和村庄规划要更好地为社会主义新农村建设服务。“注意保护资源和生态环境，从满足乡村广大村民和居民需要出发，因地制宜，量力而行，实现农村和小城镇经济社会和生态环境的可持续发展。加强历史文化名城、名镇、名村的保护。”唐凯说。

　　“同时，推动管理队伍的建设，完善各级城乡规划管理制度，完善公示的具体办法和程序，建立监督检查制度也是我们正在进行的重点工作。”唐凯说。